ADEM-i MERKEZİYET

Avrupa’da, feodal düzenin ortak özelliklerinin değişmeye başlamasından sonra yerine nasıl bir teşkilâtlandırmanın geçeceği meselesi uzun süren bir çatışma devri açtı. İngiltere ve Fransa’da feodal dağınıklık, yerini zamanla gittikçe güçlenen bir merkezî idareye bıraktı. Senyörlerin ve kilisenin mahallî hükümranlık ve yargı yetkileri kısıldı, bunların yerini güçlü bir devlet otoritesi aldı. Bununla birlikte, Ortaçağ’lardan kalma yetkiler Batı’da hiçbir zaman tamamen ortadan kalkmadı. İngiltere’de XIX. yüzyıla kadar bazı bidâyet mahkemelerinin yargıçlık yetkisinin mahallî aristokrat ailelerden gelen kişilerin tekelinde olması buna açık bir misal teşkil eder. İngiltere’de bu feodal adem-i merkeziyet tipi, mahallî halkın kendi problemlerinde söz sahibi olmasını temin eden bir şekle bürünerek XIX. yüzyılda özünü değiştirdi. Modern mânada adem-i merkeziyet ise vatandaşın millî meselelerde olduğu kadar mahallî konularda da ağırlığını koyabilmesi anlamına kullanılıyor. Fransa’da mahallî konuların tartışılmasında önemli bir yeri olan bölge temsilci meclisleri, Fransız İhtilâli’ne kadar faaliyetlerini sürdürdü. Bu ülkede mahallî yetkiler, yeni zamanlarda İngiltere’ye göre çok daha kısıtlı bir hale getirildi.

Osmanlı Devleti’nin temel yapısı Batı’nın feodal yapısından çok farklı olduğundan, aslında feodal sistemin yıkılmasıyla ilgili olan adem-i merkeziyet konusu, tam anlamıyla kendi tarihimize yerleştirilemez. Ancak, Tanzimat’la birlikte başlayan ve Batı’nın devlet anlayışına uygun olarak devlet gücünün doğrudan kullanılması ve merkeziyetçi bir politika takibinin benimsenmesiyle bu kavram Osmanlı Devleti için de anlam kazanmaya başlamıştır.

Osmanlı Devleti, kuruluşunda, uçlarda hüküm süren irsî bey ailelerini karşısında buldu. Osmanlılar’ı uzun süre uğraştıran bu güçler, ancak XVI. yüzyılda merkeze bağlanabildi. Bu tarihten sonra imparatorluk ümerâ ve ulemâ sınıfının yönetimine girdi. Bu yeni düzende imparatorlukta dört ayrı idare tipi ortaya çıktı: 1. Doğrudan doğruya Osmanlı hükümdarının mutlak idaresi altındaki topraklar. 2. Sâlyâneli eyaletler (Mısır, Bağdat, Habeş, Basra, Cezayir, Lahsâ gibi). 3. Yurtluk ve ocaklık olarak yönetilen yerler (Doğu Anadolu’nun bazı bölgelerinde aşiret beylerine ait irsî sancaklar). 4. İmtiyazlı eyaletler (Hicaz, Kırım, Eflak-Boğdan gibi).

İdarede temel birim sancaktı. Sancakların üstündeki birim ise eyaletti. Eyaletin başında timar sisteminin kontrolünü ve dolayısıyla askerî sistemin düzenlenmesini de üstlenen ve merkezden tayin edilen beylerbeyi bulunurdu. 1580’e kadar beylerbeyilik-vilâyet olarak bilinen idarî birimlere bu tarihlerde eyalet denmeğe başlandığı anlaşılıyor. Bu yeni tabir beylerbeyine verilmeye başlanan geniş yetkilerin bir işaretidir. Söz konusu yetkiler ise beylerbeyine daha önceleri mahallî memur statüsüne benzer bir statüsü olan dirlik sahiplerine bir çeşit maaş olarak verilen vergi toplama hakkının, vergilerin artık doğrudan doğruya hazineye intikal ettirilmek üzere beylerbeyine tahsis edilmesiydi. Beylerbeyi ise bu görevini ancak mahallî güçlerin yardımıyla yapabiliyordu. 1695 tarihinden itibaren mîrî mukātaaların kaydıhayat şartıyla ricâl-i devlet ve âyân-ı memlekete verilmesi, bu güçlerin bu işlevini meşrulaştıracak kapıyı açtı. Buna paralel bir gelişme âyan ve mütegallibenin kuvvetlenmesi oldu. Bazılarına göre askerî sınıfın dışında kalan ve güçlerini servetten alan, bazılarına göre ise bizzat askerî sınıftan gelen bu yeni zümre valiler üzerinde de etkili olmaya başladı. Valiler vergi toplamada âyanın gücünden faydalanmak durumunda kaldıkları gibi bunlarla iş birliği yapmaktan çekinmiyorlardı.

1768-1774 Osmanlı-Rus Savaşı sırasında çekilen para ve asker sıkıntısı, hükümetin kaza idaresini ellerine almış olan âyanlara başvurarak onlardan asker ve para talep etmesine ve bu suretle üzerlerindeki hükümet kontrolünün kalkmasıyla âyanların daha da güçlenmesine zemin hazırladı. 1787’de başlayan savaşlar sırasında ise âyanlar vilâyet ve kazaların idaresine daha çok hâkim oldular.

II. Mahmud’un padişah olmasında önemli rol oynayan Ruscuk âyanı Alemdar Mustafa Paşa, Anadolu ve Rumeli’de bulunan âyanları İstanbul’a davet ederek onlarla Sened-i İttifak adı verilen bir belge imzaladı (1808). Bu belge ile devletin hüküm ve nüfuzu âyanlar vasıtasıyla sağlamlaştırılırken devlet ricâli de âyan ve hânedanların kazanılmış haklarını teminat altına almayı taahhüt ediyordu. II. Mahmud’un istemediği halde o günkü şartlar altında kabul etmek zorunda kaldığı bu belge ile ilk defa âyanlara hukukî bir statü tanınmış oldu. Ancak Alemdar’ın ortadan kaldırılmasından sonra bu belge de hükümsüz kaldı.

1834’te müşirlik teşkilâtını kurmak suretiyle eyalet idaresinde yeni düzenlemelere girişen II. Mahmud, birkaç sancak veya eyaleti birleştirerek Anadolu’da bulunan on sekiz eyaletin sayısını dörde indirdi. Daha sınırlı merkeziyetçi bir uygulama sayabileceğimiz bu sistemde müşirlere askerî, mülkî ve malî konularda geniş yetkiler verildi. Yeni teşkilâtın amacı, askerî düzeni geliştirmek ve eyaletleri kötü idareci ve mütegallibenin zulmünden korumaktı. Fakat uygulama beklenen sonucu vermedi. Müşirlerin vergileri iltizam veya emanet yoluyla toplama haklarının olması, muhassıl adı verilen görevlilerin, vergileri mahallin ileri gelenleriyle birlikte kararlaştırması gibi uygulamalar bu hususta tesirli oldu. Nitekim Lutfî Efendi’nin de belirttiği gibi müşirler umumi mültezim, muhassıllar da ikinci bir vali durumuna geldiler. Tanzimat’ın ilânından sonra her kazaya oranın kadim ailelerinden müdîr-i kazâ namıyla birer idareci tayin edilmesi ve bu müdürlerin haftada üç defa o mahallin hâkim, müftü ve eşrafıyla bir meclis akdetmeleri ve memleketin işlerinin böyle görülmesi kabul edildi (1842). Böylece kaza seviyesinde eski nüfuzlu ailelerin rolü resmîleşmiş oldu. Bu meclislerin diğer önemli bir özelliği de gayri müslim halkın ruhanî reisleri ile iki temsilcisini de içinde bulundurmasıydı.

Tanzimat’ın kurduğu bu yapıyı 1864 tarihli Vilâyet Kanunu kısmen değiştirdi. Batılı devletler, Islahat Fermanı’nda gayri müslimler için vaad edilen reformların uygulanması ve Tanzimat’ın merkeziyetçi sisteminin terkedilmesi konusunda Bâbıâli’ye karşı uyguladıkları baskılarını arttırdılar. Lübnan olayları üzerine, Batılı devletlerin baskılarıyla hazırlanan 9 Haziran 1861 tarihli Lübnan Nizamnâmesi, adem-i merkeziyetçiliğe doğru gidişin ilk müşahhas örneği oldu; bu daha sonraki idarî düzenlemelere de kötü bir örnek teşkil etti. Dinî-etnik çatışmaların hüküm sürdüğü Lübnan’da cemaatlerin yönetime eşit ağırlıkta katılmaları sağlandı; Osmanlı Devleti de burada âdeta bir bekçi durumuna getirildi. Lübnan’ın statüsünü düzenleyen değiştirilmiş nizamnâme 1864’te uygulanmaya başlandı.

Bütün imparatorluğu içine alacak mülkî idarenin yeniden düzenlenmesi sırasında iki görüş ortaya çıktı. Fuad Paşa, sınırları genişletilmiş vilâyet ve livâlara malî ve idarî yetkiler verilmesini savunurken Cevdet Paşa, adem-i merkeziyeti Osmanlı tebaasının bölünmüş olması dolayısıyla mahzurlu buluyordu. Bu tartışmalar sonunda hazırlanan 1864 tarihli Vilâyet Nizamnâmesi, Fransız “département” sistemini andıran bir hüviyete sahip idi. Âlî Paşa bunun, 1856 Islahat Fermanı’nın on üçüncü fıkrasına uygun olarak, halkın memleket işlerine karışmasının sağlanmasına ve halen uygulanmakta olan merkeziyet usulündeki idarî mutlakiyetin hafifletilmesine ve kaldırılmasına mâtuf olduğunu söylüyordu.

Merkeziyetçiliği ve adem-i merkeziyetçiliği bir denge içinde uygulamayı amaçlayan 1864 nizamnâmesi, 22 Ocak 1871 tarihli İdâre-i Umûmiyye-i Vilâyet Nizamnâmesi’nde merkeziyetçilik lehine bozuldu. Nizamnâme hükümlerine göre vilâyet sancaklara, sancaklar kazalara, kazalar da karyelere ayrılıyordu. Vilâyet makamında devleti temsilen malî, siyasî, inzibatî konularda, Tanzimat sonrasına göre yetkileri arttırılmış olan bir vali ve maiyetinde defterdar, mektupçu, umûr-ı nâfia, ticaret ve ziraat memuru, müfettiş-i hükkâm ve umûr-ı hâriciye memuru bulunuyordu. Vilâyet merkezinde valinin başkanlığında devamlı olarak toplanan bir vilâyet idare meclisi, livâlarda aynı şekilde livâ idare meclisi, kazalarda da kaza idare meclisi vardı. Hâkim, mektupçu, defterdar, hariciye memuru, müftü ve gayri müslim ruhanî reis, meclislerin tabii üyeleriydi. Ayrıca meclislerde halkın seçtiği iki müslüman ve iki gayri müslim dört üye daha vardı.

Gerek 1864 gerekse 1871’de çıkarılan vilâyet nizamnâmeleri, eskiden beri özel statü ile yönetilen vilâyetlerle, ayaklanmalar ve millî hareketler sonucu Avrupa devletlerinin destek ve müdahalesiyle yarı bağımsız bir statü elde eden vilâyetlerde uygulanmadı. XIX. yüzyılın bu tipik vilâyetlerinin milletlerarası müdahalelerle elde ettikleri mahallî muhtariyet, Osmanlı devlet adamlarını daima ürkütmüş ve mahallî idarelere geniş haklar vermeme konusunda uyarıcı bir etkisi olmuştur. Her biri farklı yönetim statüsüne sahip olan bu vilâyetlerin başında Lübnan geliyordu. Lübnan I. Dünya Savaşı’na kadar devam eden aşırı adem-i merkeziyetçi ve cemaatlerin eşit temsili esasına dayanan bir yönetim tarzı ile idare edildi. Bosna-Hersek’te cemaatler arası çatışmalar sebebiyle, 4 Haziran 1865’te burası için de ayrı bir nizamnâme çıkarılmıştır. Bu nizamnâmede, dış devletlerin isteği doğrultusunda muhtelif cemaatlere ayrı statü verilmiş, yani idarî birimler, kazalar, cemaatler ve cemaatlerin alt birimi olan yaftalar biçiminde düzenlenmiştir. Ancak başta müslüman nüfus olmak üzere diğer bazı cemaatlerin bu düzenlemeden memnun olmadıkları ve Bâbıâli’nin merkeziyetçi idaresini istedikleri görülmüştür. Fakat bu statü, Bosna halkının ekseriyetinin memnuniyetsizliğine rağmen sonuna kadar yürütülmüştür. Öte yandan, yine Batılı devletlerin baskıları sonunda, 1 Aralık 1867’de Girit Vilâyeti Nizamnâmesi’yle Girit adası da etnik yapısına göre, çoğunluğun idarede aktif rol oynadığı muhtar bir statüye sahip oldu. Böylece dış devletlerin desteği ile burada da adem-i merkeziyetçi bir idare uygulamaya konuldu. 1878 Berlin Kongresi’nden sonra ise adanın muhtar statüsü daha da güçlendi. Umumi vilâyet sisteminin dışında kalan diğer bir grup vilâyet de Yemen, Hicaz ve Mısır’dı. Yemen ve Hicaz eski dönemde de farklı bir yönetime sahipti. Yemen mahallî hânedanların, Hicaz ise Mekke emîrlerinin idaresindeydi; Osmanlı idaresi burada sadece asayişi temin etmekle meşgul olurdu. Kavalalı Mehmed Ali Paşa İsyanı’ndan sonra, imparatorluğa önce muhtar valilik, sonraları hidivlik statüsünde şeklen bağlı olan Mısır’ı ise XIX. yüzyıl sonlarında artık bir Osmanlı vilâyeti saymak mümkün değildi.

24 Şevval 1274 (7 Haziran 1858) tarihli iradeyle Beyoğlu ve Galata’yı içine alan Belediye Altıncı Dairesi kurulmuş ve bu bölgenin “nezâfet ve nüzhet-i umûmiyyesi”nin temini bu daireye verilmiştir. Bu yetkiler 1868 tarihli Belediye Nizamnâmesi’yle geliştirildi. İstanbul, fikren demokrasiye geçtiği halde, II. Meşrutiyet’e kadar İstanbul’da vali olmayıp asayiş işleri Zabtiye Nezâreti tarafından yerine getirilirdi. Belediye organları da seçimle değil, tayinle teşekkül ederdi.

Merkeziyetçi idareye yönelik reformcu uygulamalar bazı bölgelerde tepkiyle karşılandı. Yeni idarî yapıya karşı, mahallî eşraf, çeşitli yollarla tepkilerini gösterdiler. Mahallî otoritelerini kaybetmekten korkan taşra eşrafı, ilk anda direnişe geçmediyse de yeni idarî teşkilâtlanma tamamlandıktan sonra, bu sefer de idare meclislerine, belediyelere ve mahkemelere üye sıfatıyla girip nüfuzlarını sürdürme imkânını elde ettiler. Vilâyet idare meclislerinin seçimle gelen üyelerinin yarısının müslüman, yarısının ise gayri müslimlerden olması hükmü, bu sırada yalnız Osmanlı Devleti’nin idarî yapısına has bir özellikti. Çağdaş imparatorluklarda bu gibi organların teşekkülü için böyle bir kayıt koymak mümkün değildi. Buna rağmen bu kural bazı hıristiyan Osmanlı azınlıkları tarafından haksızlık olarak görüldü. Özellikle Rumeli vilâyetlerinde azınlıklar seçimlerde bu kuralın kaldırılmasını istiyordu. Hıristiyanların çoğunlukta olduğu bölgelerde bu kuralın kalkması demek, birçok yerde temsilcilerin gayri müslimlerden seçilmesi demekti. Bâbıâli, ülke çapında bir denge politikasını “yarı yarıya” ilkesi ile sağlamıştı. Roderic Davison’a göre, bu sistem içinde Türk köylüsü hıristiyan köylüden daha fazla baskı altında bulunuyordu (bk. Reform in the Ottoman Empire [1856-1876], s. 116). Gerçekten de müslüman köylü, fazladan askerlik mükellefiyetinin yanı sıra hıristiyanlar gibi herhangi bir devlet tarafından da himaye edilmiyordu.

İdare meclisleri gerçekte halkın yönetime etkisini pek arttırmadı, sadece merkezin kontrolü biraz daha arttı. Mahallî eşraf da çeşitli hizmetler için kurulan komisyonlara varıncaya kadar her yere girip karar ve icra alanına el atarak nüfuzlarını sağlamlaştırdılar. Bâbıâli, meclisleri, çeşitli milletlerin kaynaştığı ülkede kontrollü bir denge sağlamak için kullandı. Gerçekte hükümet erkânı bu meclislerin büyük işlerin kararlaştırıldığı organlar olmasını istemiyordu. Önemli kararlar alınmadan küçük işlerle yetinilmesi, batmakta olan bir imparatorluğun mahallî kurulları içinde gerçekçi bir politika idi.

I. Meşrutiyet’in ilânı üzerine yapılan seçimlerde seçilen mebusların çoğu, eski vilâyet meclisi ve vilâyet temyiz divanı üyeleriydi. Mebusların vilâyet meclislerinden gelmelerinin iki noktada etkisi görülebilir. Bunlardan birincisi, devlet yönetiminde tecrübeli olmaları, ikincisi de Meclis-i Meb‘ûsan’da mahallî meselelerin açıkça ortaya atılması ve bir müzakere ekseni halini almasıydı. Nitekim mebusların çoğu, taşralıların İstanbul’un imtiyazlarına karşı besledikleri isyan duygusuyla tartışmalara katıldılar. 1876 Anayasası’nın 108’inci maddesi her ne kadar “tevsî-i me’zûniyyet”ten bahsediyor idiyse de bu esas üzerine kurulu yeni idare kanunu padişah tarafından veto edilmişti. Padişahın, yetkilerini en geniş şekilde kullanması dikkate alınacak olursa, bu devirdeki gelişmeler ancak merkeziyetçilikle açıklanabilir.

Görüldüğü üzere, ülkemizde adem-i merkeziyet konusu, taşranın devlet idaresinde ağırlığını koymak gibi eskiden beri var olan, fakat şekil değiştiren bir istek ve ona bağlı davranış açısından değerlendirilmelidir. Bu boyuta, II. Meşrutiyet’ten sonra bir eksen olarak ideolojik ikinci bir boyut daha eklendi. Bunun en iyi temsilcisi de Prens Sabahaddin’dir. Prens Sabahaddin’in çıkış noktası, Osmanlı Devleti’nin bir “memurlar” devleti olması ve iktisadî gücün devlet tarafından kontrol edilmesiydi. Bu şartlar içinde seçkin tabaka tabii olarak maişet bağlarıyla merkeze bağlanıyordu. Daha önemli bir husus, Osmanlı toplumunda en geçerli değer kolektiflikti. Halbuki çağdaş medeniyet kolektivizme değil, endividüalizmin (ferdiyetçilik) geliştirilmesine bağlıydı. Bu yeni içtimaî değeri hâkim kılmak için Osmanlı devlet ve toplumunun şeklini değiştirmek, merkezin gücünü zayıflatmak, geniş uygulama yanında, bölgelere dar açıdan bakıldığında da kişilere gelişme imkânı tanımak gerekiyordu. Prens Sabahaddin’e göre bütüncü, kamucu, her şeyi devletten bekleyen, kaderine razı Osmanlı toplumunun, gelişebilmesi için ferdiyetçi bir yapıya geçmesi gerekiyordu. Adem-i merkeziyetçilik, ferdiyetçi yapıya geçilirken devlet düzeninin yenilenmesinde temel ilke olacaktı. Yeni yetişecek burjuva sınıfının teşebbüsçülüğünü engellemeyecek bir yönetim biçimi, ancak İngiliz ve Amerikan örneğine uygun bir adem-i merkeziyet modeli olabilirdi. Buna göre, ıslahat bütün tebaayı kapsayacak, adem-i merkeziyet uygulanacak, seçimle gelecek belediye meclisi üyeleri mahallî idarede söz sahibi olacak, vilâyet meclislerinde azınlıklar, nüfusları oranında temsil edilecek, Osmanlı tebaası arasında imtiyazlı hiçbir grup bulunmayacak, jandarma teşkilâtında her azınlık, nüfusu oranında yer alacak, yalnız vali, mutasarrıf, defterdar, mahkeme reisleri merkezî idare tarafından tayin edilecekti.

Prens Sabahaddin’in Avrupa’da iken şekillenen bu fikirleri, ilk defa “Teşebbüs-i Şahsî ve Adem-i Merkeziyet Cemiyeti”nin programında yer aldı. Adem-i merkeziyetçi görüş, devleti bölünmeye götürecek bir ilke olarak değerlendirilerek pek çok Jön Türk tarafından tepkiyle karşılandı. Bu konudaki tenkitlere cevap veren Prens Sabahaddin, bu görüşün azınlıklara muhtariyet verilmesi anlamına gelmeyeceğini, adem-i merkeziyeti kendisinden önce Kānûn-ı Esâsî’nin 108’inci maddesinde, “Vilâyâtın usûl-i idâresi tevsî-i me’zûniyyet ve tefrîk-i vezâif kaidesi üzerine müesses olup derecâtı nizâm-ı mahsûs ile ta‘yin kılınacaktır” bendi ile bahis konusu edildiğini söylüyordu. Fakat Prens Sabahaddin’in “teşebbüs-i şahsî” ilkesini benimseyen İttihat ve Terakkî Fırkası idaresi, adem-i merkeziyet ilkesine şiddetle karşı çıktı. Prens Sabahaddin’in adem-i merkeziyetçi görüşü İttihat ve Terakkî iktidarına karşı kurulan muhalif partilerden Osmanlı Ahrar Fırkası ile Hürriyet ve İtilâf Fırkası programlarına aksettiyse de politikada pek etkili olamadı.

İdeolojik planda kalan bu düşünceler, aslında Türkiye’de pratikte önemli bir mâzisi olan mahallî idare geleneğine bir şey katamadı. 1913 tarihli geçici vilâyet kanunu, mahallî idareye gelişme imkânı vermedi. İstiklâl Savaşı yıllarında Ankara’da toplanan Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin kabul ettiği 1921 Anayasası’nın 11-14. maddeleri vilâyetlere muhtariyet ve mânevî şahsiyet bağışladı. Vilâyet şûralarına da mahallî konularda geniş yetkiler verdi. Vali, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin temsilcisi olarak devletin genel işlerini görecekti. 1924 Anayasası bu hükümlere ve benzerlerine yer vermedi. Türkiye’de mahallî idareler için yapılan düzenlemeler ise büyük ölçüde daha sonra iktidara gelen siyasî partilerin tutumuna bağlı kaldı.

Bu madde TDV İslâm Ansiklopedisi’nin 1988 yılında İstanbul’da basılan 1. cildinde, 364-367 numaralı sayfalarda yer almıştır. Matbu nüshayı pdf dosyası olarak indirmek için tıklayınız.