ŞÛRA

Sözlükte “danışma, görüş alışverişinde bulunma, danışan kimseye fikrini söyleyip onu yönlendirme” anlamındaki şûrâ (Tâcü’l-ʿarûs, “şvr” md.), fıkıh doktrininde terim tanımı yapılmamış olmakla birlikte İslâmî literatürde yöneticilerin ve özellikle devlet başkanının görev alanlarına giren işler hakkında ilgililere danışıp onların eğilimlerini göz önünde bulundurmasını ifade eder. Şûra ile aynı kökten (şevr) türeyen birçok kelimenin “bir şeyi bulunduğu yerden alma ve açığa çıkarıp görünür hale getirme” mânasında birleştiği, özellikle balın kovandan çıkarılması işini anlatmak için bu kökten gelen kelimelerin kullanıldığı ve danışma işinin de bir meselede isabetli karara varabilmek amacıyla kişilerin fikirlerinin açığa çıkmasını sağlamaktan ibaret olduğu dikkate alındığında (Râgıb el-İsfahânî, el-Müfredât, “şvr” md.) şûranın terim anlamıyla kök anlamı arasında semantik ilişkinin bulunduğu söylenebilir. Meşveret, meşûre, müşâvere, istişâre ve teşâvür de şûra ile aynı anlamdadır. Şûra kelimesi ayrıca “üzerinde ortaklaşa görüş beyan edilen iş” mânasına geldiği gibi görüş bildiren kimseler topluluğunu (ehlü’ş-şûrâ) belirtmek için de kullanılmaktadır (Fahreddin er-Râzî, IX, 54).

Uygulanma biçimi ve ölçüsü değişmekle birlikte yöneten-yönetilen ayrışmasının ortaya çıktığı ilk dönemlerden itibaren hemen bütün toplumlarca bilinen şûra yönteminin (Mezopotamya’da milâttan önce üç binyılına kadar uzanan siyasî meclis geleneği hakkında bk. DİA, XXVIII, 241-242) en eski örnekleri arasında yer alan eski Yunan şehir devletlerindeki uygulamalar siyaset biliminde özel ilgiye konu olmuştur. Zira bunların en önemlileri olan Isparta ve Atina’da siyasî iktidar çeşitli seviyelerde meclisler yoluyla ve paylaşılarak kullanılmaktaydı. Roma devlet düzeni içinde başta senato olmak üzere her dönemde yasama, yürütme ve yargılama alanlarında ya da bazı yöneticilerin seçiminde istişarî veya bağlayıcı yetkileri olan çeşitli meclislere yer verilmiştir. İslâm öncesi dönemde bilhassa Katolik hıristiyanlarda bir kısım dinî meselelerin tartışılıp çözüme bağlanması için yüksek düzeyde din adamlarının “konsil” adı verilen toplantıları da bir tür şûra kabul edilebilir. Ahd-i Cedîd’in çeşitli yerlerinde geçen konsil (council) “millet meclisi” olarak tercüme edilmiştir. Yine Ahd-i Cedîd’de sözü edilen Areopagos eski Yunan’da mahkeme ve şûra benzeri bir danışma meclisini ifade etmekteydi. Eski Türk devletlerinde hükümdarların çok sayıda danışman bulundurduğu ve birer danışma kurumu olarak kurultayların düzenlendiği bilinmektedir. İslâm öncesi dönemde Araplar da gerek kurdukları krallıkların gerekse şehir devletlerinin ve aşiretlerin yönetiminde şûra yöntemine başvurmuştur. Kur’an, Sebe Kraliçesi Belkıs’ın devlet yönetimine ilişkin işlerde kavminin önde gelenleriyle istişare ettiğine tanıklık etmektedir (en-Neml 27/29-35). Araplar’da kabile reisi, kabileyi ilgilendiren meselelerde aşiret şeyhleriyle kabile meclisine danışıp karar vermekle yükümlüydü. Eski Arap şehir devletleri, yönetimin temsilcilerden oluşan şûra yoluyla gerçekleştirilmesi bakımından eski Yunan şehir devletlerine benzemektedir. Ancak aşiret yapısına bağlı eski Arap toplumunda şûra üyeleri önde gelen ailelerin temsilcileri konumundaydı. Bunların en tipik örneği Mekke şehir devletidir. Mekke’nin siyasî ve idarî işleri Kusay b. Kilâb tarafından inşa edilen Dârünnedve’den yürütülüyordu. Bir nevi asiller meclisi olan bu kurula Kusayoğulları’ndan başka genellikle Kureyş boylarının kırk yaşını aşmış başkanları katılırdı (DİA, VIII, 556). Mekke’de olduğu gibi Palmira’da da (Tedmür) benzer bir meclis vardı.

Kur’ân-ı Kerîm’in kırk ikinci sûresi Şûrâ adını taşıdığı gibi bu sûrenin 38. âyetinde şûra kelimesi geçmekte, ayrıca iki âyette aynı kökten türeyen “teşâvür” (el-Bakara 2/233) ve “şâvir” (Âl-i İmrân 3/159) kelimeleri yer almaktadır. Bunlardan “karşılıklı danışma” anlamındaki teşâvür, çocuğun iki yıl dolmadan sütten kesilmesine eşlerin karşılıklı istişare ile karar verebileceklerini belirtmektedir. Ailevî bir meselede bile istişarenin emredilip eşlerin karara eşit düzeyde katılmasının aranması, ortak sorumluluk gerektiren konularda tek taraflı iradeye dayalı uygulamanın uygun görülmediğini vurgulamaktadır. Şâvir kelimesini içeren âyette Hz. Peygamber’e iş hususunda müminlerle istişare etmesi emredilmiştir. Bu ifadeyle ilgili yorumlardan birinde esasen Resûl-i Ekrem’in danışmaya ihtiyacı bulunmadığı, ancak bu emirle kendileriyle istişare ederek müminlere değer verdiğini göstermesinin, böylece onların ihlâs ve itaatlerinin artıp güçlenmesinin amaçlandığı ileri sürülmektedir. Bir diğer yaklaşım müşavereyi Resûlullah’ın müslüman topluma örnek olma konumuyla açıklamaktadır. Daha dikkate değer bir görüş ise söz konusu müşavere emrini, Hz. Peygamber’in akıl yönünden üstünlüğünü teslim etmekle birlikte, onun dünyevî meselelerin çözümünde gerekli bilgilerin tamamına sahip bulunmadığı ve başkalarının fikir ve birikimlerinden de yararlanmaya ihtiyaç duyabileceği biçiminde yorumlanmaktadır. Şûra kelimesinin geçtiği âyet, “Onların işleri aralarında şûra iledir” biçiminde bildirmeli (ihbârî) önerme yapısında sevkedilip ilk müslüman toplum bakımından bir övgü anlamı taşımakla birlikte âyetin aynı zamanda sonraki müslüman toplumlara yönelik bir istek öngördüğü, dolayısıyla şûranın müslüman toplumun bir karar alma yöntemi olarak belirtildiği açıktır. Şûranın müslümanların diğer temel nitelikleri (iman etme, namaz kılma, infakta bulunma ve zulmü engelleme) arasında zikredilmesi ve bu âyetin yer aldığı sûreye Şûrâ adının verilmesi de şûraya atfedilen önemin göstergesidir. Öte yandan birçok âyette şûra kelimesi kullanılmadan danışmanın önemine dikkat çekilmektedir. Meselâ Hz. Mûsâ’nın, peygamber olarak görevlendirildiğinde kardeşi Hârûn’un kendisine yardımcı yapılması ve işine ortak edilmesi yönündeki duası (Tâhâ 20/29-32), klasik literatürde devlet başkanının kendisiyle istişare edeceği “tefvîz veziri” tayininin meşruiyetini açıklama bağlamında değerlendirilmiştir (Mâverdî, el-Aḥkâmü’s-sulṭâniyye, s. 30, 33). Bazı âyetlerde ise Hz. Süleyman’ın kendisine itaat etmelerini isteyen mektubunu aldığında Sebe Kraliçesi Belkıs’ın nasıl davranması gerektiği hususunda halkın temsilcisi konumundaki kişilerin görüşlerini sorduğu bildirilmekte ve onların görüşlerini almadan hiçbir önemli meseleyi karara bağlamadığı yolundaki sözü nakledilmektedir (en-Neml 27/29-33). Bu olay, tarihsel süreç dikkate alındığında iktidarın kullanımına toplumun temsilcilerinin katılması hususunda önemli bir aşamaya işaret etmektedir.

Hadislerde de şûra, meşveret, meşûre, istişare ve teşâvür gibi kelimeler sözlük anlamlarıyla sıkça geçmektedir (Wensinck, el-Muʿcem, “şvr” md.). Hadislerde şûra, “kişisel ve toplumsal düzeyde her iş bakımından doğru karar almanın gerekli bir yöntemi” diye tanımlanmıştır (İbn Ebû Şeybe, V, 221, 298; Tirmizî, “Fiten”, 78; Aclûnî, II, 242). Hz. Peygamber müslümanlara şûrayı emrettiği gibi kendisinin de genel ya da özel işlerde ashabı ile görüş alışverişinde bulunduğu bilinmektedir. Nitekim Resûl-i Ekrem, ilk müslüman toplumun var olma mücadelesinde belirleyici önemdeki her kararı ashabı ile istişare ederek almıştır. Bunlar arasında Bedir, Uhud ve Hendek savaşlarının çeşitli aşamaları, Bey‘atürrıdvân ve Hudeybiye Antlaşması örnek verilebilir. Hicretin 3. yılında (625) Kureyş’in savaşmak için Medine’ye yöneldiği öğrenilince Hz. Peygamber, Medine’de kalınıp savunma yapılması kanaatinde olmasına rağmen müşriklerin şehir dışında karşılanmasını daha yerinde bulan çoğunluğun görüşüne uymuş ve savaş Uhud’da gerçekleşmiştir (Vâkıdî, I, 209-214; İbn Hişâm, III, 67-68). Hudeybiye’de yapılan antlaşma sebebiyle hayal kırıklığı ve büyük üzüntü yaşayan sahâbîlerin Resûlullah’ın üç defa emretmesine rağmen kurbanlarını kesip tıraş olmak için kalkmamaları üzerine eşi Ümmü Seleme ile konuşup tavsiyesine uyması da belirtilmesi gereken ilginç bir örnektir (Buhârî, “Şürûṭ”, 15). Mescide minber inşa edilmesi (İbn Mâce, “İḳāmetü’ṣ-ṣalât”, 199) ve insanların namaza hangi usulle çağrılacağı (İbn Hişâm, II, 154-156) gibi ibadetle ilgili bazı konularda da ashabı ile istişare eden Resûl-i Ekrem’in İfk Hadisesi’nde Hz. Ali ile Üsâme b. Zeyd’i çağırıp onların fikirlerini alması da (Buhârî, “Şehâdât”, 15) onun istişare hususunda kişisel ya da toplumsal iş ayırımı yapmadığını gösterir. Ebû Hüreyre de Hz. Peygamber kadar istişareye önem veren bir kimse görmediğini söylemiştir (Tirmizî, “Cihâd”, 35).

Hulefâ-yi Râşidîn halife/imam seçimi, vali tayini ve savaşa karar verilmesi gibi kuralları bilinen, fakat kişiye ya da olaya göre karara bağlanması gereken işlerle Kitap ve Sünnet’te hükmü bulunmayan toplumsal sorunların çözümünde Resûlullah’ı takip ederek şûra yöntemine uygun davranmıştır. Hz. Ebû Bekir’e biat edilmesi, dinden dönen ve zekât vermeyi reddeden kabile ve topluluklara savaş açılması, Kur’an’ın cem‘i ve Hz. Ömer’in halife olarak belirlenmesi Ebû Bekir döneminde istişare yoluyla alınan önemli kararların örneklerindendir. Hz. Ömer devlet teşkilâtının oluşturulması yanında yasama, yürütme ve yargılamaya ilişkin konularda sahâbenin önde gelenleriyle istişare etmiş, kararlar ancak ortak bir yaklaşıma ulaşıldıktan ya da en azından ağırlıklı görüşün ortaya çıkmasından sonra yürürlüğe konulmuştur. Hz. Ömer’in ashabın ileri gelenlerine Medine’nin uzağındaki yerlere yerleşme izni vermemesinin en önemli gerekçelerinden biri devlet yönetiminde şûra yöntemini işlevsel kılmaktı. Daha sonra sahâbenin başka merkezlere dağılmasıyla ortaya çıkan politik kargaşa onun bu öngörüsünün isabetini kanıtlamaktadır. Ayrıca sahâbe dönemi icmâ örneklerinin ortaya çıkışında ve klasik icmâ teorisinin meydana gelişinde Hz. Ömer’in şûraya dayalı yönetim anlayışının ve bu usulle gerçekleştirdiği yasal düzenlemelerin etkili olduğu muhakkaktır. Hz. Ömer’in kendisinden sonraki halifenin seçimi için oluşturduğu altı kişilik heyet İslâm tarihinde “ehlü’ş-şûrâ / ashâbü’ş-şûrâ” diye anılmış, bu heyetin seçilmesi ve çalışma şekli “emrü’ş-şûrâ” adıyla anılır olmuştur. Hz. Osman’ın ve Hz. Ali’nin hilâfetinde de şûraya ilke düzeyinde bağlı kalındığı söylenebilir. Meselâ Abdullah b. Sa‘d, İfrîkıye’nin fethi için kendisine mektup yazınca Hz. Osman yanında bulunan ashabın ileri gelenlerine konuyu danışmış, 30 (650) yılında Kur’an’ın farklı şekillerde okunmasını ve tahrifini önlemek için Hafsa nezdinde bulunan nüshadan istinsah edilip bazı beldelere gönderilmesi meselesini ashabın önde gelenlerini bir araya getirip karara bağlamış, 34’te (654) fitne olayları başladığında bölge valilerini çağırıp onlarla istişare etmiştir (Hâlid İsmâil Nâyif el-Hamdânî, sy. 22 [1422/2001], s. 33 vd.). Hz. Osman’ın şehid edilmesi üzerine hilâfeti kabule zorlanan Hz. Ali, bu işin şûranın görevi olduğunu söylemesine rağmen daha kötü hadiseleri önlemek için görevi kabul etmek durumunda kalmış, o da zaman zaman önemli kararların alınmasında ashaptan yanında bulunanlara ve ileri gelenlere danışmıştır. Ancak bu iki halife döneminde ortaya çıkan politik ayrışmalarla birlikte şûranın genel bir siyaset yöntemi niteliğini kaybettiği ve işlerin kişisel inisiyatiflere bırakıldığı görülmektedir. Muâviye b. Ebû Süfyân’ın Hz. Hasan ile anlaşırken hilâfet meselesinin kendisinden sonra bir şûraya bırakılmasını kabul ettiği rivayet edilir (Mutahhar b. Tâhir el-Makdisî, II, 235). Abdullah b. Zübeyr, Hicaz’da halifeliğini ilân ettiğinde hilâfeti şûra esasına döndürmeyi vaad ediyordu (Halîfe b. Hayyât, s. 198).

İslâm tarihi boyunca müslümanlar tarafından kurulan devletlerde hükümdara danışmanlık yapan çeşitli kurul ve kurumlar oluşturularak meşveret usulü işletilmeye çalışılmakla birlikte şûra genellikle yönetim merkezlerinde bulunan kimselerin katılımıyla sınırlı kalmıştır. Bilhassa Emevîler’le başlayan süreçte şûranın toplumun önde gelenleri (kabile reisleri, eşraf, âyan), yöneticiler ve ordu kumandanları ile ilim adamlarından meydana gelen üç sınıfın temsilcileriyle, birlikte ya da ayrı, genel ya da özel biçimde gerçekleştirilmiştir. Ömer b. Abdülazîz döneminde ise şûrada sadece ulemâ ve fukaha bulunmaktaydı. Halife daha Medine valiliğine başladığında buranın fakihlerinden on kişiyi davet etmiş ve işleri onların fikirlerine göre yapacağını söylemiştir. Diğer Emevî valileri de istişare heyeti oluşturmuşlardı. Mervân b. Hakem, Medine valisi tayin edildiğinde buradaki ashapla istişare etmiş ve onların ittifak ettikleri kararları uygulamıştır (İbn Sa‘d, V, 43). Abbâsî Halifesi Ebû Ca‘fer el-Mansûr’un istişareden sonra hükmedeceğini ifade etmesi (Taberî, Târîḫ, III, 273) Abbâsîler zamanında da şûra fikrinin korunduğunu göstermektedir. Irak, Horasan ve Mısır gibi bölgelerde de şûra heyetleri kurulmuştur. Endülüs Emevîleri’nde bir tür kazâî şûra gelişmiştir. Kadının başkanlığında şûra üyeleri toplanır ve müzakeresine ihtiyaç duyulan konuları tartışırlardı. III. (IX.) yüzyılın birinci yarısından itibaren gelişmeye başlayan bu şûranın ilk üyeleri Yahyâ b. Yahyâ el-Leysî, Saîd b. Hasan ve İbn Habîb es-Sülemî gibi doğuya seyahat edip dönemin büyük âlimlerinden ders almış fakihlerdi. Bunların sayısı başlangıçta pek fazla değildi. IV. (X.) yüzyılın birinci yarısından sonra şûra üyeliği ulemâ için meslekî bir mertebeyi ifade ediyordu. Endülüslü birçok âlimin biyografisinde onların şûradaki konumu belirtilir. Meselâ Ebû Sâlih Eyyûb b. Süleyman’ın Mâlikî fıkhına göre imam olduğu ve ashabının şûranın önde gelenlerini teşkil ettiği söylenir (İbnü’l-Faradî, I, 102). Daha birçok âlimin şûraya katıldığı, şûranın önde geleni olduğu, müftülükle birlikte şûra üyeliği yaptığı, şûra görevini üstlendiği belirtilir (a.g.e., I, 129, 203, 301, 309, 323, 411; II, 76, 80, 81, 114, 115). Kadı kendi meclisinde danışman konumundaki kişilerle toplantılar yapar, burada hararetli tartışmalar geçerdi. Sonraları kasaba ve şehirlerdeki şûra meclisleri için “huttatü’ş-şûrâ” tabirinin kullanıldığı görülmektedir (meselâ bk. Zehebî, Târîḫu’l-İslâm: sene 501-550, s. 435). Ulemâ arasında şûraya katılmayı kabul etmeyenler de çıkıyordu (Makkarî, II, 239). İslâm devletlerinde yer yer askerî şûradan söz edilir; ayrıca şûra özelliği gösteren kurumların bulunduğu görülür. Nitekim Endülüs’te mülûkü’t-tavâif zamanında ortaya çıkan “meşyeha”nın böyle bir özellik taşıdığı anlaşılmaktadır. Mağrib ve Endülüs’te “mele’” kelimesi de bir tür danışma meclisi anlamında kullanılmıştır. Mutlak hükümdarlık söz konusu olmakla birlikte Murâbıt sultanları şûrayı vazgeçilmez bir prensip haline getirmişlerdi. Yûsuf b. Tâşfîn devlet adamları ve Mâlikî fakihleriyle istişare etmeden karar almazdı. Hafsî sultanları devlet işlerinde kendi seçtikleri şeyhülâzamın başkanlık ettiği, din âlimleri ve devlet adamları arasından seçilen on şeyhten oluşan ve “tabakātü’l-aşere” adı verilen bir şûraya danışırdı.

Müslüman olduktan kısa bir süre sonra İslâm dünyasında hâkimiyeti üstlenen Türkler, devlet işlerini danışma yoluyla yürütme geleneklerini İslâm’ın bu ilkesiyle kaynaştırarak devam ettirmişlerdir. Şûra prensibini belirtmek için “kengeş” (işlerde danışma, görüşme, düşünme) kelimesinin kullanıldığı anlaşılmaktadır (Kâşgarlı Mahmud, s. 604). Türk devlet geleneğinde kurultayın başlangıçta dinî tören, bayram, yeme içme toyu, eğlenme ve yarışmayı ifade eden genel bir toplantı iken daha sonra önemli meselelerin müzakere edilip tartışıldığı ve kararların ittifakla alındığı bir müessese haline geldiği ve şûra prensibinin ilk nüvesini teşkil ettiği söylenebilir. Kurultaylarda sadece siyasî ve askerî işler değil ülkeyi ilgilendiren her türlü mesele görüşülerek karara bağlanırdı. Moğollar’da büyük hanın seçimi kurultay toplanmadan gerçekleşmezdi. Uygurlar’da hükümdara yol gösteren, fikir veren, “tayanç” ve “kengeşçi” denilen danışmanlar vardı. İbn Fadlân, Oğuzlar’ın işlerini meşveretle hallettiklerini belirtir (Seyahatname, s. 34). Devlet yönetiminde şûranın önemli bir yerinin bulunduğu Karahanlılar’da hükümdarlar genellikle danışma meclislerinden çıkan kararlara göre hükmederlerdi. Sultan, danışma meclisinde alınan kararı uygulayıp uygulamamakta mutlak yetkili olmasına rağmen Gazneliler’de belli ölçü ve sınırlamalarla da olsa meşveret ilkesine başvurulurdu. İdarî yapısının teşekkülünde şûra, töre, kut gibi kavramların önem taşıdığı Büyük Selçuklular’da devlet işlerinin görüşülüp karara bağlandığı, Dîvân-ı A‘lâ denilen büyük divanla önemli kararların istişare edilerek kararlaştırıldığı müşavere ve meşveret meclisleri vardı. Ülkenin çözüm bekleyen meseleleri bu divanda tartışılıyor, alınan kararlar Selçuklu sultanı tarafından genellikle kabul ediliyor, nâdiren de olsa değiştiriliyordu. Devlet yönetimi hakkında âlimler ve tecrübeli kişilerle tedbir alınması gerektiğini söyleyen Nizâmülmülk’e göre şûra prensibi kişinin düşünce gücünü arttırarak ileriyi görmesine imkân verir; bu ilkenin ihmal edilmesi zayıf fikirlilikten kaynaklanır. Zira on kişinin alacağı tedbir bir kişinin alacağı tedbirden daha kuvvetli olur (Siyâsetnâme, s. 116-117). Büyük Selçuklular’daki şûra prensibi, en büyük karar ve meşveret organı Dîvân-ı Saltanat (Dîvân-ı A‘lâ) olan Anadolu Selçukluları’nda biraz değişikliğe uğramakla birlikte devam etmiştir. Eyyûbîler devrinde Dîvân-ı İnşâ devlet idaresinde bürokrasinin merkeziydi ve başkanına “kâtibü’s-sır” denirdi. Makrîzî’ye göre sır kâtibinin bir görevi de sultanın huzurunda toplanan danışma meclislerinde gerekli açıklamaları yapmaktı (el-Ḫıṭaṭ, II, 266). Musul Atabegi Nûreddin Zengî, fakihlerden oluşan istişare meclislerinden kendisine ne kadar nafaka ödenmesi gerektiğinin belirlenmesini isteyecek derecede meşverete önem verirdi. İlhanlılar’da önemli kararlar toplanan danışma meclisleri tarafından alınırdı.

Yazıcızâde Ali, Osman Gazi’nin Oğuz geleneğinin devamı olarak Türk beylerinin katıldığı kurultaydaki meşveret sonucunda iktidara geldiğini kaydeder (Tevârîh-i Âl-i Selçuk, s. 872). Osmanlılar’da devlet işlerini görüşmek üzere yapılan toplantılar için şûra kavramının kullanılması XII. (XVIII.) yüzyıldan sonra yaygınlık kazanmıştır. Daha önce önemli devlet meseleleri çeşitli askerî, mülkî erkânın ve ulemânın fikirlerine başvurulan meşveret meclisinde çözülürdü (bk. MECLİS-i MEŞVERET). XIII. (XIX.) yüzyıl başlarına ait kaynaklarda çeşitli vesilelerle toplanan meclisler için şûra kelimesi kullanımı genişlemiş, “erbâb-ı şûrâ, encümen-i şûrâ, meclis-i şûrâ, şûrâ-yı kübrâ” gibi tanımlamalar yapılmıştır. Osmanlı vak‘anüvisi Şânîzâde Atâullah Efendi, meclis-i şûrâ tabirini şeyhülislâm makamında ulemânın katıldığı toplantılar için kullanmıştır (Târih, I, 259). Bu mecliste devletin alacağı kararların şer‘î zeminde tahkiki yapılmakta ve kanunlara uygunluğu görüşülmekteydi. Fâtih Sultan Mehmed döneminde Dâr-ı Şûrâ-yı Askerî ve Dâr-ı Şûrâ-yı Bâbıâlî gibi meclislerin var olduğu bilinmektedir. Aynı anlayıştan hareketle daha sonra bugünkü Danıştay’ın temelini teşkil eden, kanun ve nizamnâme lâyihalarını inceleyip düzenlemesi yanında idarî yargı görevi de yapan Şûrâ-yı Devlet kurulmuştur (bk. ŞÛRÂ-yı DEVLET). Bunun yanında yine XIII. (XIX.) yüzyılda savaş ilânı ve barış antlaşması yapılması gibi fevkalâde hallerde devlet ileri gelenleriyle ulemânın katıldığı, padişahın huzurunda yapılan toplantılara Şûrâ-yı Saltanat denmiştir. Hz. Ali’nin halife seçilmesinin ardından o sırada Suriye genel valisi olan Muâviye b. Ebû Süfyân yalnızca Medine halkını temsil eden kimselerin biatının yeterli olamayacağı yolundaki itirazı ile bir tartışma başlatmış olsa da XIII. (XIX.) yüzyılın ikinci yarısından itibaren önce Osmanlı Devleti’nde olmak üzere bazı müslüman ülkelerinde meşrutiyet ya da cumhuriyet şeklinde yapılanan sistemler kuruluncaya kadar hukukî bakımdan en üst yöneticinin yetkilerini sınırlayan, herkes için bağlayıcı kararlar alabilen ve bütün ülkeyi temsil eden şûra mekanizmalarının oluşturulabildiği söylenemez.

Fıkıh Doktrininde. Şûra kelimesi fıkıhta kamu hukukunu ilgilendiren meselelerde danışma anlamında yaygın biçimde kullanılmakla birlikte doktrinde şûranın bir terim olarak tanımı yapılmamıştır. Bu durumun kamu hukuku alanında büyük ölçüde tarihsel uygulamanın izlenmiş olmasıyla ilgisinin bulunduğu söylenebilir. Ahkâm âyetlerinin tefsiriyle ilgili bazı kaynaklarda yer alan tanımlar ise daha çok kelimenin sözlük anlamını açıklamaya yöneliktir ve şûranın çeşitleri, hükmü, konusu, alınacak kararın bağlayıcı olup olmadığı ve usulü gibi unsurlar içermemektedir (meselâ bk. Râgıb el-İsfahânî, el-Müfredât, “şvr” md.; Ebû Bekir İbnü’l-Arabî, I, 389; Fahreddin er-Râzî, IX, 54).

Hükmü. Fıkıhta şûranın hükmü denilince öncelikle devlet yönetiminde istişarenin zorunluluğu meselesi gündeme gelir. Klasik fıkıh doktrininde azınlığın görüşü bu konuda şûranın vâcip sayıldığı yönündedir. Meselâ Cessâs, “Onların işleri aralarında şûra iledir” ifadesinin (eş-Şûrâ 42/38) iman edip namaz kılanların bir niteliği şeklinde zikredilmesinden hareketle müslümanların istişare ile emrolundukları sonucuna ulaşmaktadır (Aḥkâmü’l-Ḳurʾân, III, 572). İbn Huveyzimendâd’ın, yöneticilerin şer‘î hükmünü bilmedikleri ya da hükmü hususunda karar veremedikleri meselelerde ulemâ ile istişarede bulunmalarının vâcip olduğunu söylediği (Kurtubî, IV, 250; Hattâb, V, 7), diğer bir kısım Mâlikî hukukçusunun da hâkimlerin ulemâya danışmaları bağlamında aynı görüşü benimsediği ifade edilmektedir (Hattâb, VIII, 108-109). Ayrıca Zeydiyye’nin bir kolu olan Hâdeviyye’nin devlet işlerinin yürütülmesinde şûra yöntemini vâcip gördüğü nakledilmektedir (Şevkânî, VII, 239). Hatta İbn Atıyye el-Endelüsî şûra yöntemini terkeden yöneticinin azledilmesi gerektiğini ve bu hususta bir ihtilâfın bulunmadığını söylemektedir (el-Muḥarrerü’l-vecîz, I, 534). Çağdaş İslâm hukukçularının büyük çoğunluğunun desteklediği bu yaklaşım, öncelikle Hz. Peygamber’den ashabı ile istişare etmesini isteyen âyete dayandırılmaktadır. Onlara göre âyetteki emir sîgası aksine bir karîne bulunmadığı için vücûba delâlet eder. Bu görüş ayrıca şûrayı müminlerin temel özellikleri arasında sayan âyet, Hz. Peygamber’in kavlî ve fiilî sünneti ve Hulefâ-yi Râşidîn’in uygulamaları ile desteklenmektedir. Devlet başkanının yasama, yürütme ve yargılamaya ilişkin yetkilerini kullanırken istişareye başvurmasının vâcip değil mendup olduğu görüşü İmam Şâfiî ile diğer bazı hukukçulara nisbet edilmektedir. Bunu savunan hukukçuların âyetteki emri nedbe hamlederken karîne olarak uygulamaya dayandıkları anlaşılmaktadır. Ehl-i sünnet içinde bir kesim müctehid sayılmayan bir kimsenin devlet başkanı seçilebileceğini kabul etmekte, ancak onun, şer‘î meselelerin hükümleri hususunda kendisine danışacağı müctehid bir kimseyi yanında bulundurmasını şart koşmaktadır (Şehristânî, I, 160; İbnü’l-Hümâm, s. 277). Bu eğilim müctehid olmayan devlet başkanı açısından istişarenin vâcip görüldüğü biçiminde anlaşılırsa devlet yönetiminde şûrayı mutlak vâcip ya da mutlak mendup sayan yaklaşımları kısmen uzlaştırmaktadır. Klasik fıkıh doktrininde devlet yönetiminde şûranın hükmü meselesine yeterince açıklık getirilmediği anlaşılmaktadır. Bu konuda ağırlıklı görüşün hangi yönde olduğu hususunda çağdaş yazarların ihtilâfa düşmesi bu tesbiti doğrulamaktadır. Öte yandan evlenme, boşanma ve alım satım gibi günlük işler hakkında ilgililerle istişare etme dinen tavsiye edilen (mendup) bir davranıştır. Hâkim karar öncesinde ve müftü kendisine sorulan meselenin dinî hükmü hususunda ilim adamlarına danışma ihtiyacı duyabilir; bu durumlarda istişare çoğunluğa göre zorunlu sayılmamakla birlikte önemle tavsiye edilmiştir.

Konusu. Klasik fıkıh doktrininde nelerin şûraya konu olabileceği hususunda bir tasnif bulunmamakla birlikte nasla düzenlenen meselelerin şûra konusu yapılamayacağı ittifakla kabul edilmiştir. Hz. Peygamber’in vahiyle bildirilen şer‘î hükümlere dair ashabı ile istişare etmemesi bu anlayışın temel dayanaklarındandır. Hükmü nasla bildirilmemiş meselelerden hangilerinin şûraya konu olabileceği hususunda özellikle, “İş hususunda onlarla istişare et!” âyetinde geçen (Âl-i İmrân 3/159) “emr” (iş) kelimesi yorumlanıp farklı görüşler ortaya konmuştur. Bazı hukukçular, âyetin bağlamından hareketle istişare emrinin yalnızca savaşla ilgili meseleleri içine aldığını ileri sürerken bazıları din ve dünya işleri ayırımı yaparak istişare emrini sadece dünya işleriyle sınırlamakta, çoğunluk ise her meselenin dinî yönünün bulunduğu gerekçesiyle istişarenin alanını hükmü vahiyle bildirilmemiş meselelerin hepsine teşmil etmektedir. Öte yandan halifenin / devlet başkanının nasla tayini ilkesini benimseyen Şîa’daki hâkim görüş bir yana bırakılırsa devlet başkanının ehlü’l-hal ve’l-akdin biatı ile seçilmesi anlamında şûranın iktidarı elde etmenin aslî yöntemi sayılmasında fikir birliği bulunmaktadır. Çağdaş araştırmacılardan bir kısmı ictihada açık alanda, fakat yalnızca ince ve derin analiz yapmayı gerektiren önemli işlerde şûra yönteminin işletilmesi gerektiği görüşündedir. Araştırmacıların çoğunluğu ise önemli iş kavramının objektif bir kriterinin olmadığı gerekçesiyle bu fikri reddetmektedir. İbn Abbas’ın âyeti, “İşlerin bir kısmında onlara danış!” anlamına gelecek şekilde (“ve şâvirhüm fî ba‘dı’l-emr”) okuması söz konusu görüşü destekler nitelikteyse de İbn Atıyye el-Endelüsî tarafından bu kıraat, istişarenin ancak helâl ve haram kılma dışındaki konularda yapılabileceğini delillendirmek üzere zikredilmektedir (el-Muḥarrerü’l-vecîz, I, 534). İstişareye ilişkin talebin Hz. Peygamber bakımından hangi konuları kapsadığı yolundaki tartışma, aynı zamanda şer‘î hükümlerin tesbitinde onun ictihad yetkisinin bulunup bulunmadığına ve fiilen ictihad edip etmediğine dair görüş ayrılığı ile de alâkalıdır. Buna karşılık sahâbenin ictihada açık alanda şer‘î hükümlerin tesbiti dahil bütün konularda birbirleriyle istişare ettikleri bilinmektedir.

Şûra Ehli. Bireysel işlerle ilgili istişarede fikir alınacak kimselerin nitelikleri danışılan işin türüne göre değişir. İstişare bir meselenin dinî hükmünü öğrenmek için yapılıyorsa danışılan kişinin âlim ve âdil (dindar ve güvenilir) olması gerekir. İstişare dünyevî meselelerle ilgiliyse danışılan kişinin muhakemesi sağlam, tecrübeli, dindar, danışılan meseleyle ilgili özel amacı veya çıkarı bulunmayan biri olması gerektiği belirtilmiştir. Bu bağlamda “danışan kimseyi seven” kaydı koyan müellifler bir insanı seven kişinin onun için en iyi olanı düşüneceği noktasından hareket etmiş veya en azından aralarında düşmanlık bulunmaması gerektiğine dikkat çekmek istemiş olmalıdır (Mâverdî, Edebü’d-dünyâ ve’d-dîn, s. 290-291; Kurtubî, IV, 251). Danışılan kimsenin güvenilir olması her çeşit istişarede ortak bir şarttır. Bu şart, özellikle, “Danışılan, kendisine güven duyulan kimse demektir” hadisine (Ebû Dâvûd, “Edeb”, 114; Tirmizî, “Edeb”, 57) dayandırılmaktadır.

Devlet yönetimiyle ilgili işlerde şûraya kimlerin katılacağı hususunda Kitap ve Sünnet’te özel bir düzenleme yoktur. Hz. Peygamber bu konuda tek bir yöntem izlememiş, bazı meseleleri mescidde hazır olan bütün ashapla, bazılarını ise başta Ebû Bekir ve Ömer olmak üzere ashabın önde gelenleriyle istişare etmiştir. Klasik doktrinde şûra ehlini belirleyen açık bir tanım yer almamakla birlikte devlet başkanının kimler tarafından seçileceği sorunu ele alınırken kullanılan ehlü’l-hal ve’l-akd tabiriyle bu konu arasında sıkı bir ilişki bulunduğu söylenebilir. Bu tabirin ve yakından alâkalı olduğu ülü’l-emr tabirinin kapsamı tartışmalıdır. Çoğunluk, iki sınıf arasında iktidarın kullanımında ortaya çıkan tarihsel uzlaşmaya da uygun olarak ülü’l-emrin yöneticilerden ve ilim adamlarından meydana geldiği fikrini benimsemiştir. Toplumun önde gelenleri (rüesâ, eşraf, âyan, vücûhü’n-nâs) yönetici ve ilim adamları sınıfına eklenerek ehlü’l-hal ve’l-akdin kimlerden teşekkül edeceği karara bağlanmıştır (Bedreddin İbn Cemâa, s. 52-53; Hatîb eş-Şirbînî, V, 422). Ancak ehlü’l-hal ve’l-akdi teşkil edecek kimselerin, içinde yer aldıkları toplumsal sınıflar belirlenmiş olsa bile onların niteliklerinin tesbit edilmesi hususunda objektif kriterler geliştirilememiştir. Müellifler ehlü’l-hal ve’l-akdi müslümanların erdemlileri, ictihad ve adalet ehli, icmâ ehli, ilim ve din ehli, toplumun önde gelenleri, önderler ve reisler, görüş ve düşünce ehli gibi tabirlerle niteleme yoluna gitmişlerdir. Mâverdî, bir kimsenin ehlü’l-hal ve’l-akdden sayılabilmesi için şu üç temel niteliğe sahip olmasını şart koşmaktadır: Bütün gereklerini taşıyan adalet, öngörülen şartlar çerçevesinde devlet başkanlığına lâyık olan kimseyi tesbit etmeye imkân verecek düzeyde bilgi, devlet başkanlığına en uygun ve toplumun yararını gözetme hususunda en dirayetli ve en bilgili kimseyi seçebilecek ölçüde ince düşünce ve derin kavrayış (el-Aḥkâmü’s-sulṭâniyye, s. 4-5). Fakat bir kimsenin hangi düzeyde adaletli, âlim ve hakîm olduğu ve bunun nasıl belirleneceği sorunu Mâverdî’nin de ilgi alanı dışındadır. İbn Haldûn ise şûraya katılacak kimsenin asabiyet sahibi olmasını zorunlu görmektedir. Ona göre asabiyet sahibi olmayan kimsenin şûrada bildireceği görüşün, etkisi bakımından özel bir fikir sorma işleminden (istiftâ) farkı bulunmayacaktır (Muḳaddime, s. 223-224). İbn Haldûn’un belirlediği güç ve kudret unsuru, daha önce aynı açıklıkta İmâmü’l-Haremeyn el-Cüveynî’nin yaklaşımında hukukî bir değer şeklinde ortaya çıkmaktadır. Cüveynî çok sayıda taraftarı olan, içinde yaşadığı topluluğun kendisine itaat ettiği tek bir kişinin biatı ile imâmet akdinin kurulabileceğini ifade edip İbn Haldûn’un asabiyet şeklinde tabir ettiği sosyolojik öğeyi vurgulamakta ve ona hukukî bir kıymet atfetmektedir (el-Ġıyâs̱î, s. 70-72). Çağdaş araştırmacılardan önemli bir kısmının ehlü’l-hal ve’l-akd tabirini, günümüzün parlamenter ya da başkanlık sistemlerindeki yasama ve yürütme organlarının işlevlerine benzer görevlerle sorumlu bir kurul biçiminde anlama eğiliminde olduğu görülmektedir. Şûra meselesinde klasik ve çağdaş fıkıh doktrinleri arasında açığa çıkan yaklaşım farkını, XIX. yüzyılın ikinci yarısından itibaren siyasî iktidarın iktisap ve kullanımında toplum iradesini esas alan düşüncenin ağırlık kazanması ve bunun evrensel bir değer şeklinde algılanmaya başlanmasına bağlamak uygun olur. Bu algılama biçimi Kitap ve Sünnet naslarının yorumunda da kendini göstermektedir. Bu yöndeki gelişim, çağdaş yazarlarca kaleme alınan bazı eserlerde şûra ve demokrasi kavramları arasında yapılan karşılaştırmalardan takip edilebilmektedir (ayrıca bk. EHLÜ’l-HAL ve’l-AKD; ÜLÜ’l-EMR). Klasik doktrinde hâkim eğilim kadınların seçme ve seçilme haklarının bulunmadığı yönünde olmakla birlikte (a.g.e., s. 62, 64, 82, 91) kadınların şûra ehlinden sayılıp sayılmayacağı çağımız İslâm âlimleri tarafından Kitap ve Sünnet nasları ile İslâm’ın temel ilkeleri ışığında tartışılmakta ve ağırlıklı olarak kadınların da erkeklerle aynı hakka sahip bulundukları benimsenmektedir. Klasik ve çağdaş çıkarımlar arasındaki farkın kendi dönemlerinin kadın ve siyaset algılamasından kaynaklandığı açıktır. Benzer bir durum, gayri müslim vatandaşların şûra üyesi olup olamayacağına ilişkin tartışmada da kendini göstermektedir.

Bağlayıcı Olup Olmadığı. Klasik fıkıh doktrinindeki genel yaklaşıma göre şûra sonucunda ortaya çıkan karar çoğunlukla, hatta ittifakla alınmış olsa bile devlet başkanı için bağlayıcı değildir. Zira istişareyi emreden âyetin devamında, “Kesin karar verdiğinde artık Allah’a tevekkül et!” buyurularak (Âl-i İmrân 3/159) Hz. Peygamber’e şûrada ortaya çıkan fikirlerden uygun gördüğünü alıp kararını verme yetkisinin bulunduğu bildirilmekte ve istişare ettiği kimselerin fikirlerine ister uygun isterse aykırı düşsün kendi düşüncesinde ağırlık kazanan görüş doğrultusunda davranması istenmektedir (Taberî, Câmiʿu’l-beyân, IV, 204). Bu yaklaşım tarihsel uygulama ile paralellik göstermektedir. Çağdaş hukukçu ve araştırmacıların büyük çoğunluğu ise şûrada ortaya çıkan umumun görüşünü devlet başkanını hukuken bağlayıcı bir karar diye telakki etmektedir. Klasik doktrini büyük ölçüde dikkate almadan doğrudan Kitap ve Sünnet’ten elde edilen, şûraya başvurmanın vücûbu, hâkim iradenin topluma ait olduğu, siyasî iktidarın toplum adına, ona vekâleten kullanıldığı ve devlet başkanının yetkisinin maslahatla sınırlı bulunduğu gibi genel ilkelere dayandırılan bu yaklaşımın taraftarların tarihî şûra örneklerini belirtilen ilkeler çerçevesinde yorumlamaktadır. Ayrıca bazı çağdaş hukukçular tarafından şûra kararının bağlayıcı olduğu görüşü ile şûranın vâcip olduğunu benimseyen yaklaşım arasında ilgi kurulmakta, bazılarınca da devlet başkanının müctehid olup olmamasına göre farklı öneriler geliştirilmektedir.

Bu madde TDV İslâm Ansiklopedisi’nin 2010 yılında İstanbul’da basılan 39. cildinde, 230-235 numaralı sayfalarda yer almıştır. Matbu nüshayı pdf dosyası olarak indirmek için tıklayınız.